第8号：关于加强村级组织主要负责人经济责任审计监督的建议
提案人：夏尧来 主办单位：县农业局
提案内容：
去年8到10月份，我局对永嘉县部分村级组织主要负责人经济责任履行情况进行了专项审计调查。本次选取有代表性的17个行政村， 2013年1月至2016年6月，17个村账面总收入8982.40万元（其中上级补助及社会捐赠收入3951.19万元、村自有收入5031.21万元），总支出8524.55万元。截至2016年末，账面货币资金结余2234.38万元。
近几年来，永嘉县委、县政府高度重视村级基层组织建设，深入贯彻中央、省市委有关加强基层组织建设、推进农村经济发展的决策部署，紧密结合永嘉实际，以培育农村优秀干部为龙头，把加快农村、农业发展作为财政投入的优先领域，大力发展旅游业，改善农村基础设施，狠抓农业优势产业带建设，不断强化村级财务监管，开展农村作风巡查，在促进农业增效、农民增收、改善农村生态环境和党风廉政建设方面取得了显著成效。但村两委主要负责人在履行经济责任过程中也存在系列问题，需引起高度重视。
一、存在的主要问题
（一）竞选履职承诺水份大，经济发展后劲不足
任期内17个村均未制定经济和社会发展三年规划，换届上任竞选履职承诺34份中，只有9份承诺具有实质性内容，能基本实现承诺的仅有1份，承诺兑现率仅2.94%。2013年1月至2016年6月， 15个村总收入3004.35万元，其中补助及社会捐赠收入2351.39万元，占比达到78.28%，经济过度依赖各种补助收入，自身经济发展能力严重不足。
（二）经济违法乱纪问题多，内部监督作用失效
通过对17个村的调查发现：村干部低价处置集体资源；虚列支出套取集体资金；村干部长期高息借款给村集体；伪造村民代表会议记录作为报销依据；非法侵占集体资产；村级集体偷漏税收等违法乱纪事实。17个村共移送案件线索6起，20名村干部涉案。有15个村未建立村级经济合作社财务管理、民主监督等内部控制制度，建章立制率11.76%；有14个村未建立村级财务公开制度；部分村虽有制度，但制度不执行、财务管理混乱、违法乱纪等问题，成为群众信访的焦点。
（三）沿江地区村级债务大，风险隐患不容忽视
调查发现；我县瓯北等沿江经济发达地区村级债务增加较快，风险隐患正在加大，个别村出现高负债、高利息负担的现象，一旦资不抵债，将会引发全局性、系统性风险，直接危害农村基层稳定。瓯北街道有9个村，截至2016年6月借款总规模达到1.23亿元，部分年利息高达24%，有的村用借款发放村民福利，形成债务风险。
（四）工程建设管理不规范，违规操作情况普遍
调查发现：尽管我县出台了有关村级工程建设管理的规定，但是，部分村级工程建设管理混乱，违规操作行为普遍，存在着违规发包、合同签订管理不到位、村干部承揽工程等较多问题，村级工程建设的违规操作，既为村干部滥用职权提供温床，产生了腐败，又影响了工程质量，损害了干群关系。
（五）“三资”处置决策不透明，集体收入管理混乱
据统计，17个村大于5万元的“三资”处置收入32笔885.04万元，其中未按规定经村民代表会议讨论的有22笔计455.01万元，未签订资产处置协议的有15笔计513.01万元，在2015年后的有14笔计495.01万元均未经招投标标。村干部占用集体资产、出租收入未入账、低价处置集体资源资产等违纪违规行为较为普遍。
（六）非生产性控制不格严，违规现象时有发生
我县村级财务在村干部报酬、招待费、报刊征订等非生产性支出方面依然存在不规范情况，群众意见较大，不利于基层干部队伍和廉政建设。调查发现：工程列支会审人员红包、香烟及土特产等款项，超范围列支村干部通讯费，有7个村超限额订阅报刊情况，名为外出考察实为公款旅游等问题。
二、原因分析
（一）村干部履职意识不强。有些村干部在选举时乱承诺，一旦当选忘得一干二净；有的村干部回避历史遗留问题，“新官不理旧事”；有的村干部财经法纪意识谈薄，不熟悉财经法规和财务制度，自私自利严重，存在“当官三年至少要收回选举成本”的想法。
（二）村级民主治理能力薄弱。一是村党支部核心作用较弱，党支部的核心作用发挥不够，支部书记能力不强，监督制约作用缺失。二是协调村民各方利益能力不足，个别村迫于压力举债发放老人福利，使村集体背上沉重的债务负担。三是民主监督力量弱化，个别村两委班子共同参与违法犯罪活动，肆意侵占集体资产资金，内部监督牵制形同虚设。
（三）乡镇街道监管职能缺失。一是乡镇（街道）对村级财务代理工作没有引起足够重视，仅起到代理财务核算的作用。二是内审机构不健全，基本没有专职审计人员，更谈不上开展项目审计监督工作。三是乡镇（街道）审计工作缺乏权威性、独立性和专业性，其公正性更易受到质疑。
（四）县级部门审计监督乏力。县审计局虽有专业审计人员和监督的权威性与公正性，但力量不够而村级经济责任审计职责主体在乡镇（街道）及农业部门。县农业局（农经站）等部门虽然有履行审计监督的职责，但心有余而力不足，人员和专业力量的严重不足，落实“三年一轮审”制度的重大任务更是无从谈起，因而每到村级换届时，群众举报、上访不断，容易引发信访事件和社会稳定。
三、调查建议
（一）建机制，配力量。建议县政府归集和整合村级组织经济责任审计监督职能，建立永嘉县村级组织主要负责人经济责任审计工作联席会议机制，由县政府县长或常务副县长为召集人，县纪委（监察局）、组织部、审计局、财政局、农业局、民政局等部门组成成员单位，下设办公室（可设在县审计局，负责日常工作），并建立永嘉县村级经济责任审计局（二级事业单位），落实专业审计人员编制15-20名，专门负责组织实施全县村级经济责任审计监督工作（划入农业局村级集体经济审计监督的部分职责），并以乡镇（街道）审计监督为辅助的监督机制。
（二）立制度，抓落实。建议县政府出台村级组织主要负责人经济责任审计办法，明确目标和任务，对有重大建设项目、重要专项资金、大量经济收入的行政村实施“三年一轮审”制度，其他行政村实行10%以上数量的抽查审计；年度审计项目计划报县联席会议审批；在审计力量组织上可抽调乡镇（街道）内审人员，以及采用政府购买服务方式组织社会中介审计力量共同参与，确保这项重大任务得到全面贯彻和落实。
（三）严惩治，促规范。强化县纪委（监察）、组织、审计、农业、财政、民政等联合监督力量，组织定期和不定期各种专项检查，加大惩处力度，对纪律检查、审计实施、信访事件等工作中发现的违规行为，按党规党纪和财经法律制度，要严肃进行查处；对情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任，形成强大威慑力，促进村级经济规范有序、高效安全的健康发展。