第207号：关于完善政府投资项目工程变更手续的建议
提案人：陈华和 主办单位：县府办
提案内容：
政府投资工程建设项目与国计民生关系密切，财政资金投入大，占用公共资源多，社会关注度高，在很大程度上决定着我县经济发展的速度、规模、质量和效益。长期以来，工程变更管理是工程建设中困扰投资控制的关键问题，也是工程建设领域问题治理的重点。工程变更主要发生在施工环节，若因项目不同环节出现了问题，都将反映在工程变更上。对于任何工程，在项目实施过程中工程变更的发生是必然存在的。在符合工程有关规范标准并能合理控制工程造价的条件下，一些合理的工程变更对工程项目的建设是有益的、必要的，但草率或频繁的工程变更将会产生一系列问题，如工程进度延缓、工程质量下降、竣工决算困难、项目投资增加等，工程变更控制的有效与否关系到工程的进度、质量和投资额的大小。因此，控制工程变更必然是工程建设的重要组成部分，是建设单位和施工单位双方利益的焦点，同时也是政府监督的重点内容。
一、我县政府投资项目工程变更和概预算调整存在的主要问题
我县于2013年经县政府第19次常务会议研究通过以永政办发﹝2013﹞124号出台了《永嘉县政府投资项目工程变更和概预算调整实施细则》。根据《细则》，工程变更指政府投资项目在施工过程中发生的涉及施工合同价款的工程变更等事项，按变更金额划分变更等级，所有变更均由财政局牵头，重大变更要报县政府审批。这与国家、省、市有关变更的相关规定有较大出入，根据国家、省、市相关规定，变更是指对已批准的初步设计所进行的修改、完善等活动，而等级划分是由变更影响大小所决定的，工程设计变更审批采用分级管理制度，行业行政主管部门审批一般变更，原初步设计审批单位审批重大变更。
在实际操作过程中若按现行《永嘉县政府投资项目工程变更和概预算调整实施细则》处理工程变更，主要存在以下几大问题，一是变更按金额划分等级容易混淆工程变更和建设项目资金控制概念；二是变更程序不规范，《细则》仅要求建设单位签署意见，未要求项目法人组织审查，而永嘉现状一般工程项目法组建不是很正式，导致建设单位对合同把握不准，对不应该签证的盲目签证，在送达行业行政主管部门时已是“生米煮成熟饭”，并同时导致结算资料不完善，工程变更、设计变更与现场签证资料的内容不具有客观性、合法性、详细性，经常出现工程变更资料不齐，事后补充，签证内容欠真实性、逻辑性，分不清是谁的责任造成工程变更；三是牵头单位不合理，虽然《细则》规定均由财政局牵头，但由于工程变更涉及技术合理性与增加工程价款的敏感性，特别是在“生米煮成熟饭”的情况下行业行政主管部门都不愿牵头负责审批，加之业主不懂变更程序，导致有的工程变更不能高效进行，拖延项目建设工期，有的工程变更未经审批擅自结算，在实施审计时很难与施工单位达成一致意见；四是工程规模和标准发生重大变化而变更金额变化不大，从而出现承包商摆脱合同价偏低扩大自身利润，同时也容易滋生腐败问题。
二、进一步完善政府投资项目工程变更和概预算调整的思考与建议
（一）明确工程变更的审批原则。工程变更应符合下列条件：一是达到原设计要求，可降低投资或节约土地的。二是设计虽然可行但明显欠合理的。三是因工程使用目的、功能或质量要求发生变化。工程变更的审批原则：一是实行审批制，凡未经审批同意的工程变更不得擅自实施；凡未经审批同意的擅自在变更前实施的审计时不予认可，不得划拨工程价款。二是实行变更会审制，由建设单位组织相关单位专业技术和概预算人员对变更方案进行技术经济论证，原则上行业行政主管部门审批工程变更技术合理性，项目审批部门审批工程变更范围，财政部门审查工程变更价格，招标投标管理部门审核变更项目招标方案，并形成工程变更会审意见报原初步设计审批单位审批。
（二）明确工程变更的审批程序。规范的变更审批程序能有效地避免和减少在施工过程中因工程变更而引起的纠纷。对工程变更主要是通过变更必要性和合理性控制投资，对一些工程变更规模、标准和金额不大的，可按施工合同约定变更；而工程变更规模、标准和金额超出中标价一定比例或一定数额的，应严格执行审批程序。工程变更应遵循以下基本程序：一是业主提出工程变更申请。业主、施工、监理、设计等提出变更要求，都必须经业主审核后向相关部门提出变更申请。二是审核工程变更，相关部门根据业主申请，组织人员踏勘现场，组织专家会审，对变更内容进行核实。三是审批、公示工程变更，由相关部门审批，业主在指定媒体公示变更内容，再发出变更指令，实施变更。
（三）明确工程变更的价格管理。工程变更价格是工程变更的重要组成部分，是建设工程参与各方最为关心的问题之一，主要包括工程变更单价和工程数量两部分。工程数量由承包商和业主按有关规定共同计量和计算得到，一般争议不大。而存在争议较大的是变更项目单价的确定，且工程变更单价是工程变更造价的基础，抓住工程变更单价的审定才能抓住工程变更管理的主线。一是合同中有相应计价项目的变更工程定价。此种情况实质上就是工程变更引起合同中某清单项目的工程量的增减，处理起来比较简单。二是合同中无相应计价项目的变更工程定价。应约定对变更部分组织预算并接受财政评审，准确控制预算单价再按项目中标下浮比例计算，确定变更价款。
（四）加大违规违约责任追究力度，着力解决项目各参与方不负责的问题。建立工程变更责任追究制度。建立工程变更责任追究制度是控制工程变更行之有效的方法。对因勘察、设计、预算、监理等工作失误引起工程量变更增加工程造价的，扣减或不予支付服务费用，情节严重的，由相关主管部门记入不良行为记录。对建设单位违反有关项目管理规定引起工程变更增加工程造价的，如擅自要求设计单位扩大建设规模、提高建设标准、未按程序报批以及在变更过程中弄虚作假的，由相关行政监管部门予以行政处罚，并移交纪检监察机关追究相关单位及有关责任人的责任。通过建立变更责任追究制度，可将工程变更最终责任落实到责任人，有效地控制工程变更。